El
TLC: una Negociación entre Nosotros
Leonardo
Garnier Luego
de agradecer la invitación tengo que empezar diciendo que treinta minutos
para referirse a un libro de más de cuatrocientas páginas que, a
su vez, analiza un tratado de más de setecientas páginas –
y que ha sido comentado y analizado en otros tantos libros, foros y documentos
– y sobre el que ustedes quisieran que, en esos treinta minutos, yo concluyera
si se debe o no aprobar... ése, es un reto demasiado grande en el que,
desde ya, pienso fracasar. Quiero dedicar unos veinte minutos a comentar algunas
de las aseveraciones a favor y en contra del tratado que se mencionan en este
– y otros – de los análisis publicados para dedicar los otros
diez a colocar el TLC en un contexto un poco más amplio que, a mi juicio,
nos abre la posibilidad de una negociación inédita – no una
negociación del TLC hacia fuera, sino hacia dentro – una negociación
con nosotros mismos. Limpiar
la cancha de todo argumento demostrablemente falso, para
concentrarse en los temas efectivamente cruciales Lo
que más me molesta y lo que más estorba a la discusión del
TLC son la gran cantidad de exageraciones que, a favor y en contra, se han esgrimido.
Creo que el debate que necesitamos debe deshacerse de esas exageraciones. En ese
sentido, este libro – como los publicados recientemente por el Estado de
la Nación y la Cátedra Víctor Sanabria – tiene algunos
méritos... pero no está totalmente libre de culpa. Así que
mencionaré algunos ejemplos de esos falsos argumentos – a favor o
en contra – y trataré de destacar, más bien, los que me parecen
los principales méritos y defectos del proyecto. Primero,
la famosa aseveración de que el TLC significa no solo la creación
de cientos de miles de empleos sino, sobre todo, que su rechazo significa la desaparición
de quinientos mil puestos de trabajo, o la afirmación – parecida –
de que como la mitad de nuestras exportaciones van a los Estados Unidos, muchas
de estas se perderían si no se firmaba el Tratado... todo eso es absurdo,
y algunos trabajos en este libro – como el de Mauricio Castro y Juliana Martínez
– muestran bien que buena cantidad de nuestras exportaciones a los Estados
Unidos no dependen, en su mayoría, del TLC y ni siquiera de la Iniciativa
de la Cuenca del Caribe. Ahora
bien, no podemos pasar de aquí a decir que, por eso, el TLC – o la
ICC – no son importantes, pues es igual de absurdo minimizar la importancia
de los empleos que sí dependen de esas condiciones ventajosas que ofrecen
tanto la ICC como el TLC – y recordemos que también quienes producen
para el mercado interno tienen como parte importante de su mercado a esos otros
cuyos ingresos vienen de las exportaciones. Argumentos
que se han esgrimido – como los de ¿por qué no le vendemos
más bien a Brasil o a los europeos? – son también retóricos...
y falsos. Hoy por hoy, aunque sea un riesgo que la mitad de nuestras exportaciones
e importaciones vayan y vengan de los Estados Unidos, eso es una realidad que
responde, sobre todo, al hecho de que ese es el principal mercado del mundo y
nuestro mercado de más fácil acceso. Hay que diversificar, por supuesto,
pero eso toma tiempo y esfuerzo – algo se ha venido haciendo – y la
diversificación no es algo que se hace ‘en vez de’ sino ‘además
de’ venderle y comprarle a los Estados Unidos. A
pesar de las críticas que se puedan hacer a NAFTA, lo cierto es que los
países de Centroamérica, con todo y Cuenca del Caribe, han perdido
competitividad frente a México, pues los impuestos relativos a las importaciones
centroamericanas en Estados Unidos se han elevado muy significativamente en comparación
con las importaciones mexicanas y esto ha tenido un claro impacto en la evolución
de las exportaciones de la región hacia los Estados Unidos que, si bien
ha venido creciendo en los últimos años, lo ha hecho a un ritmo
mucho menor que las exportaciones mexicanas. En 1992 las exportaciones de Centroamérica
a los Estados Unidos representaban un 18.2% de las exportaciones mexicanas; hoy,
apenas representan un 11.6%. Tampoco
encuentro, por ejemplo, que valga la pena minimizar ventajas como las logradas
en textiles aduciendo que, de por sí... ¡ahí vienen los chinos!
sin darse cuenta que, precisamente, esa competencia nos dañaría
aún más sin esas ventajas logradas en la negociación. Tampoco
es sensato – ni sensible – decir que esto solo permitirá “mantener
las condiciones de trabajo precarizadas y en muchos casos inhumanas en ese sector”
cuando sabemos que eso no depende del TLC... sino de nuestra propia incapacidad
para ofrecer y demandar mejores empleos y cuando los propios acusadores reconocen
que “esto no es culpa del TLC, pero tampoco puede aportar a su resolución”
– aunque no mencionan que tanto los empresarios como los trabajadores textiles
avalaron como un logro esa negociación. Finalmente, tampoco tiene sentido
provocar alarma donde no existe, como cuando nos preguntamos “¿Cómo
podrá la empresa nacional Atlas competir con las poderosas compañías
de electrodomésticos de EE.UU.?” sin considerar – o explicarle
siquiera a la gente – que esa empresa está ciento por ciento a favor
del TLC. Y digo
todo esto porque si bien es cierto que el tipo de empleos que suelen generarse
en nuestros países – más en unos que en otros – son empleos
de muy baja calidad, de muy baja productividad, de muy bajos ingresos, también
es cierto que los peores empleos no son esos que se asocian con el ‘sector
exportador’ sino esos otros vinculados a la agricultura de baja productividad
o a las actividades no agrícolas de baja productividad. Ahí es donde
se refugian tres cuartas partes de los trabajadores centroamericanos – y
la mitad de los y las trabajadoras costarricenses. Ese es el problema de fondo
que tenemos. Más del setenta por ciento de la población ocupada
en Guatemala, Nicaragua y Honduras trabaja en actividades agrícolas o no
agrícolas de baja productividad, de subsistencia, de autoempleo... del
muchas veces mal llamado ‘sector informal’ que no es más que
un refugio para subsistir. La proporción es un poco menor en El Salvador,
pero aún así supera el 60%. Solamente en Panamá y Costa Rica
la población ocupada en actividades de menor productividad ronda el 50%...
que sigue siendo altísimo: ¡la mitad de la población trabaja
en actividades de baja productividad y, lógicamente, de bajos ingresos!
Como bien dice
el texto de Mauricio y Juliana, esto no es ‘culpa’ del TLC... ni se
va a corregir radicalmente con el TLC. Pero tampoco va a empeorar con el TLC.
La pregunta entonces debiera ser otra: ¿será más fácil
de corregir con el TLC... o sin el TLC? ¿Qué oportunidades tienen
los países de la región para que su agricultura de baja productividad
y sus actividades informales o de baja productividad urbanas, se transformen en
empleos decentes, productivos, bien pagados? ¿Sin el TLC... y con el TLC?
¿Ayudaría a esa transformación la aprobación del TLC?
¿Ayudaría a esa transformación su rechazo? Y,
en este sentido, no me parece correcto afirmar que es el TLC el que “facilita
el acceso a la mano de obra barata”, argumento que se sustenta en que el
texto del TLC señala explícitamente que “el establecimiento
de normas y niveles por cada una de las Partes respecto a salarios mínimos
no estará sujeto a obligaciones en virtud de este Capítulo. Las
obligaciones... se refieren a la aplicación efectiva del nivel del salario
mínimo general establecido por esa Parte”. Tal vez los costarricenses
– o los trabajadores centroamericanos – pudieron haber querido que el
TLC (o los Estados Unidos) obligaran a nuestros países a establecer salarios
mínimos más altos – yo creo que debieran ser más altos
– pero ¿cabe atacar al TLC por no hacer algo que es a nosotros a quienes
corresponde ¿o no? Esta
preocupación es particularmente relevante en el agro – y en las zonas
rurales – aunque tampoco aquí percibo una situación en ‘blanco
y negro’ como tan fácilmente la identifican, desde una posición
crítica, algunos de los analistas del libro. Es cierto que ese diez por
ciento de nuestros trabajadores, ocupados en esa ‘agricultura de subsistencia’,
son uno de los sectores más maltrechos de nuestra sociedad, con menores
ingresos, con condiciones de vida más duras, con menores oportunidades
y con mayores riesgos. Todo eso es cierto, y no cabe utilizar promedios ni datos
globales del éxito exportador ni ejemplos de las actividades exitosas del
agro para minimizar esta preocupación. De lo que no estoy convencido, y
he revisado buena cantidad de evidencia, es de que la condición de estos
costarricenses empeore con el TLC... o mejore sin el TLC. Algo parecido me ocurre
con esa otra parte de los costarricenses, ese casi 40% que hoy están refugiados
en las actividades no agrícolas de baja productividad: ¿de verdad
son estos los que van a empeorar con el TLC... de verdad mejorarían si
no aprobamos el TLC? Y por favor, que no se me malinterprete, porque también
tengo claro que su situación difícilmente va a mejorar con solo
que aprobemos el TLC... y, sin duda, su situación relativa, esa sí
que seguiría empeorando. Aquí
hay una discusión legítima e importante. En este punto, el TLC –
y no solo el TLC, sino la interacción con los mercados internacionales
– ofrece oportunidades... y plantea riesgos y amenazas. Ambas cosas son ciertas
y es muy difícil especular ‘qué va a pasar’ si lo firmamos...
o si no. Además, a las oportunidades y riesgos en términos de los
‘sectores productivos’ habría que agregar un elemento que a veces
se menosprecia, y es que algo ‘malo’ para ciertos productores –
el acceso a bienes e insumos más baratos – puede ser ‘bueno’
no solo para los consumidores sino también para otros productores a quienes
esos insumos les permite elevar su productividad y calidad. El efecto neto no
es claro a priori. Creo que con políticas adecuadas no tiene por qué
ser negativo... pero, por supuesto, sin esas políticas ¡puede serlo!
Como dije, la preocupación es legítima, pero no tiene una única
salida. Pero
aparte de esta valoración genérica del TLC – que, como digo,
no puede ser independiente del conjunto de políticas que acompañe
su aprobación o rechazo – hay algunos temas particularmente espinosos.
Las inconstitucionalidades
y otros ‘abusos legales’ del TLC Aquí
tengo que empezar diciendo que, así como suelo admirar los análisis
económicos de Henry Mora... he lamentado su incursión en el campo
del derecho en el que, tal vez por sentirse obligado a llegar a más de
cien razones para oponerse al TLC... incorporó una buena cantidad de sinrazones.
Por ejemplo, criticar al TLC como inconstitucional porque “prohíbe
al Estado costarricense establecer (...) aranceles” es tan absurdo que, de
haberse aplicado esa lógica a principios de los años sesenta, no
habríamos entrado al Mercado Común Centroamericano pues, como en
cualquier tratado comercial, se hacen concesiones mutuas como “yo no te cobro
aranceles a vos si vos no me cobrás aranceles a mí”. Esto no
es ni inconstitucional, ni renuncia a la soberanía ni necesariamente perjudicial
para el país... aunque sí es perjudicial para la calidad de la discusión.
También
es terriblemente ingenua la aseveración de Henry de que “una Constitución
democrática toma en cuenta todas las ideologías (...) sin incorporarlas
en su texto.” Bastaría volver a las discusiones de 1949 para ver cómo
eso no fue así y por qué, a pesar de lo que habrían querido
los jóvenes socialdemócratas de entonces, terminamos con una Constitución
‘liberal matizada’. Y
tampoco se vale criticar al TLC por todo lo que no dice, aduciendo que eso lo
hace inconstitucional, como cuando Henry afirma – entre otras cosas –
que “la no inclusión expresa en el capítulo 16 del tratado
de la ‘protección especial a las mujeres’ viola el artículo
71 de la Constitución”. ¡Por favor! Algo
parecido ocurre con ciertas críticas vinculadas al tema laboral cuando
se argumenta, por ejemplo en el trabajo de María Eugenia Trejos, que el
TLC deja por fuera “la mayor parte de los asuntos regulados por nuestro Código
de Trabajo [como] el contrato de trabajo; la no discriminación por sexo,
religión, nacionalidad, etc.; el derecho a la huelga; muchos derechos laborales
como el aguinaldo, vacaciones, seguro de salud, pensión; y los procedimientos
para el despido.” A partir de esto, se afirma que “de un plumazo, el
término legislación laboral cambia de contenido o se le cercena
una buena parte del mismo” y se sugiere que esto “podría dar
cabida, en el mejor de los escenarios a la existencia de dos tipos de normativa
en el campo laboral: una que deberían cumplir las empresas cuya producción
se orienta al mercado interno o a otros mercados que quedan fuera de este tratado,
y otra – restringida a un mínimo – que se procuraría que
cumplan las empresas beneficiarias de este tratado”. Eso es descabellado:
la legislación nacional, completa, rige para ambos tipos de empresas. La
queja podría ser – como la manifiesta Manrique Jiménez –
en el sentido de que el TLC no exigió condiciones más estrictas
en las leyes laborales de los países, y ese es un tema legítimo
de discusión. Pero no es cierto que el TLC ‘cercene’ la legislación
laboral que aplica a las empresas exportadoras, y no ayuda en nada a la discusión
dar por ciertas tales afirmaciones. En
términos de los problemas jurídicos a que podría enfrentarnos
el TLC me parecieron mucho más atendibles y preocupantes los señalados
por Manrique Jiménez – que, además, realiza un análisis
mucho más balanceado de los aspectos positivos y negativos del tratado.
En particular, preocupa la forma poco clara, por decirlo de alguna forma, en que
está planteado el tema del ‘arbitraje’ en tanto que podría
implicar “la supeditación de los Tribunales de Justicia internos al
dictado de la Justicia Arbitral” y parece omitir la posibilidad de que sea
un Estado el que recurra al arbitraje contra una empresa. Además, como
se detalla en el Informe de la Comisión Especial que analizó el
tema de las telecomunicaciones para la Rectoría, y que se recoge en el
libro, pareciera que el mecanismo de arbitraje podría no ser aceptable
para dirimir controversias cuando se trata de materias de interés público
o de bienes estratégicos del Estado, y tampoco sería aceptable –
como parece ocurrir con el TLC – que se enajene la jurisdicción del
Estado en caso de conflictos y controversias de ese carácter. Estos son
puntos que ameritarían, al menos, una aclaración – es decir,
un texto interpretativo que, de ser incorrectas las críticas, aclare por
escrito en un anexo al tratado la interpretación correcta. Pero, de ser
correctas las interpretaciones, este sería uno de los temas álgidos
que ameritarían valorar la aprobación o no del tratado como está,
o su aprobación con reservas en ese punto particular – si tal posibilidad
existe. Los
problemas de la Propiedad Intelectual De
acuerdo con COMEX, el capítulo 15 del TLC, relativo a los derechos de propiedad
intelectual, “establece una serie de reglas, disciplinas y estándares
de protección a los derechos de propiedad intelectual, acordes con los
nuevos avances tecnológicos, con el fin de mejorar la protección
de esos derechos y fortalecer los procedimientos de observancia, manteniendo a
la vez un adecuado equilibrio entre los derechos de los titulares y los usuarios
del sistema de propiedad intelectual. Más específicamente, este
capítulo plantea la obligación de que el país ratifique o
acceda a una serie de acuerdos internacionales relativos al tema de propiedad
intelectual. Algunos de estos son convenios de los que ya Costa Rica forma parte,
otros como el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito
de Microorganismos, y el Convenio Internacional para la Protección de las
Obtenciones Vegetales, en su versión de 1991 (Convenio UPOV 1991). El Tratado
aclara que los países firmantes podrían implementar una legislación
nacional para la protección de la propiedad intelectual más amplia
o estricta de lo acordado en el Tratado, pero no una más laxa. El
problema subyacente en este campo es que los instrumentos que surgen del establecimiento
de derechos de propiedad intelectual dotan a los propietarios de esos derechos
de un ‘monopolio temporal’ que, al restringir el consumo del conocimiento
correspondiente a aquellos que hayan pagado por él, les permite a los propietarios
obtener una rentabilidad y, por tanto, estimula la producción de conocimiento.
El mismo Banco Mundial reconoce, sin embargo, que no siempre estos instrumentos
funcionan como es debido, ya que – sin un balance adecuado – fácilmente
pueden resultar en un freno o impedimento a la diseminación del conocimiento,
y un obstáculo para el acceso al conocimiento de quienes no pueden pagar
el precio monopólico que pueden permitir los instrumentos de protección
de la propiedad intelectual. “Hay muchos ejemplos en temas de salud y medio
ambiente, para mencionar solo dos áreas, donde las patentes no son una
solución porque la rentabilidad social de la inversión excede por
mucho su rentabilidad privada” Si
bien esta preocupación es la que subyace buena parte del debate que se
ha suscitado en nuestro país sobre el capítulo de propiedad intelectual
del TLC, llama la atención, sin embargo, que esta discusión se haya
centrado de manera casi exclusiva en unos pocos temas específicos –
como el patentamiento de seres vivos, el derecho de los agricultores a reutilizar
sus semillas y el eventual impacto de la protección de los datos de prueba
– pero ha dejado prácticamente de lado lo que a nivel internacional
constituye la preocupación de fondo en este campo: la creciente mercantilización
y privatización del conocimiento. Uno
de los temas que ha provocado más controversias y confusión es el
posible impacto que este acuerdo tendría sobre los precios de medicinas
y agroquímicos al restringirse el acceso a productos genéricos,
en particular como resultado de la regulación de los llamados ‘datos
de prueba’. Empecemos por decir que no es cierto que la Caja vería
limitada su potestad de comprar medicamentos genéricos – ese es uno
de esos argumentos que hay que quitar del camino para discutir esto en serio.
De hecho, un elemento que algunos analistas – y hasta algunos críticos
– valoran positivamente de lo convenido en el TLC CA – USA en términos
de propiedad intelectual se refiere a haber logrado que los Estados Unidos desistieran
de su exigencia de que los países firmantes permitieran el patentamiento
de métodos quirúrgicos, terapéuticos y de diagnóstico
para el tratamiento de personas o animales; de su exigencia de que se estableciera
la prohibición de utilizar, importar y fabricar medicamentos a través
de las importaciones paralelas; y su exigencia de regular patentes de segundo
uso. En cuanto
al impacto que este tipo de protección podría tener para las compras
de medicamentos de la Caja COMEX sostiene, a partir de un análisis del
cuadro básico de medicinas de la CCSS, que el impacto sería mínimo.
Román Macaya, por el contrario, sostiene que el impacto sobre el presupuesto
de la CCSS se da en la totalidad de los medicamentos comprados, y que esto es
importante dada la tendencia del sector innovador de la industria farmacéutica
de moverse hacia medicamentos cada vez más caros como resultado, precisamente,
de las nuevas reglas de propiedad intelectual. Otros analistas, como Alejandra
Castro, discrepan de esta visión, y más bien consideran que el efecto
que esto pueda tener en el acceso o costo de las medicinas y agroquímicos
es insignificante dadas las restricciones que el propio TLC establece para incentivar
a las compañías para que inscriban sus productos en el pais con
prontitud a partir de su comercialización internacional, en lugar de dejar
pasar varios años. Sin duda es un tema legítimo de discusión
en el que debiera ser posible llegar a un rango razonable de entendimiento. Claro
que independientemente del efecto – negativo, positivo o insignificante –
de lo acordado en el TLC con respecto a los precios de las medicinas y los agroquímicos,
sí hay una opinión generalizada de que lo acordado puede afectar
negativamente a la industria local productora de genéricos en estos dos
campos. Los productores nacionales de genéricos, que deban esperar ahora
a comercializar sus productos hasta que venza el plazo de protección adicional
en exclusiva que representa el articulado anterior, verán afectado su negocio
o bien deberán hacer los esfuerzos razonables y la inversión respectiva
para generar su propia información. Pero
volvamos a la preocupación de fondo: la mercantilización del conocimiento.
En general, existen dos tipos de mecanismos que se utilizan para la protección
de la propiedad intelectual. Unos, son mecanismos jurídicos – como
las patentes, los derechos de autor o copyright o los derechos de obtentor. Otros,
son mecanismos tecnológicos como la encriptación del software, los
sistemas anti-copiado en los discos, las semillas estériles o la codificación
de señales. Cada vez es mayor la presión de los Estados Unidos y
otros países avanzados – y de diversas corporaciones – sobre
los gobiernos de muchos otros países, para que la protección tecnológica
sea, además, de acatamiento legalmente obligatorio. Es decir, para que
conviertan en un delito penal el que alguien logre burlar esas protecciones tecnológicas
y se prohíba no solo el uso, sino la invención misma de nuevas tecnologías
o aparatos capaces de superar las barreras tecnológicas a la propiedad
intelectual. En
esta línea, no solo sería ilegal decodificar una señal de
satélite para comercializarla, sino que sería un delito inventar
(o importar, o tener) aparatos capaces de decodificar dichas señales. No
solo sería ilegal sacar copias de un disco para venderlas, sino que sería
un delito inventar, vender, comprar o tener un aparato capaz de copiar el contenido
del disco. Y sería un delito inventar software decodificador, o algún
procedimiento biológico para que las semillas estériles dejen de
serlo. Y es precisamente en esa dirección que se mueve el TLC, que agrega
restricciones legales contra la evasión de las medidas de protección
tecnológica de la propiedad intelectual y penaliza severamente su incumplimiento.
Esto no solo
resulta paradójico, en la medida que se prohíbe, incluso ‘inventar’
procesos o instrumentos que puedan ‘brincarse’ los mecanismos de protección
tecnológica – con lo que, literalmente, se frena la investigación
científica, sino que se cae en un claro caso de hipocresía, pues
las mismas empresas que hoy buscan esas prohibiciones fueron las primeras en inventar
y comercializar tales aparatos; y los países más avanzados han investigado
siempre – y lo seguirán haciendo – cómo burlar todo sistema
de encriptación y codificación de señales y mensajes. Esto
es particularmente preocupante en un contexto en que tanto la globalización
como la propia revolución en las tecnologías de la información
ofrecen excelentes oportunidades para mejorar el acceso y la transferencia de
conocimientos en los países en desarrollo, pero el aprovechamiento de tales
oportunidades depende, precisamente, de que no se impida legalmente el acceso
al conocimiento que, hoy, es tecnológica y económicamente factible.
Ahora bien, qué
significa esta preocupación con respecto a la aprobación del TLC
CA – USA, para un país que, como Costa Rica, ya se adhirió
al Tratado de la OMPI sobre Derechos de Autor, no es claro. Lo que sí debiera
ser claro es que, en ausencia de una política explícita y consistente
sobre el tema de la generación y el acceso al conocimiento, la incorporación
a este tipo de convenios, que se profundiza con el TLC, podría no rendir
los frutos que se esperan y, más bien, constituir una barrera que limite
nuestro ingreso a esa sociedad global del conocimiento. Probablemente
el punto más conflictivo en este tema ha sido la aceptación por
parte de los países centroamericanos de la exigencia estadounidense en
el sentido de que el TLC CA – USA incluya como una obligación para
todas las partes la suscripción de la Convención Internacional para
la Protección de Variedades Vegetales (UPOV), descartando así la
prerrogativa de escoger un sistema sui generis de protección de las obtenciones
vegetales, tal y como lo permite el esquema ADPIC de la OMC al que los países
ya están adscritos. Estas características del Convenio UPOV no sólo
podrían implicar un encarecimiento de los costos de producción para
los agricultores, al verse estos obligados a pagar nuevas licencias al obtentor
por cada siembra que realicen y les impediría reutilizar sus propias semillas.
El tema de
las Telecomunicaciones El
famoso ‘anexo 13’ sobre las telecomunicaciones nunca debió estar
ahí. No debiera ser parte del TLC – y así lo había manifestado
el propio presidente Abel Pacheco y su Ministro de Comercio Exterior. Y digo esto
no por retórica, sino porque en aras de la transparencia, y reconociendo
– al contrario de lo que suele decirse – que en esta negociación
hubo mucha más información disponible que en cualquier negociación
anterior (o que en cualquier otro país de la región), este es un
punto en el que, simplemente, los costarricenses nos sentimos engañados,
y creo que con razón. Empiezo
por decir algo que probablemente resulte polémico, pero que necesito de
contexto para lo que deseo argumentar. La apertura de las telecomunicaciones –
incluso su privatización – con las que yo, en principio, no estoy
de acuerdo... no son un asunto de vida o muerte en términos del desarrollo
nacional. No quiero decir que no sea un tema importante, simplemente quiero decir
que es posible mantener una política universal y solidaria de telecomunicaciones
dentro de un esquema de servicios privados. Que sea posible no quiere decir que
sea fácil, ni que sea conveniente en nuestro caso. Pero es importante saber
que es posible: el caso de Finlandia y algunos otros pequeños países
europeos, constituyen ejemplos interesantes. ¿Por qué no parece
ser el camino más sensato en Costa Rica? Por varias razones, bastante bien
expuestas en los documentos que se incluyen en este libro – en particular
los de Juan Manuel Villasuso y Gerardo Fumero – y es que, dadas las características
de esos servicios, la escala y el nivel de ingreso del país, nuestra tradición
institucional y, por supuesto, el tipo de “competencia” que parece predominar
en esos sectores en el mundo... el acceso a servicios de telecomunicaciones que
sean tanto modernas como baratas, parece ser más fácil de lograr
con un esquema de servicios públicos que con un esquema de servicios privados.
Claro que para ello hay que modernizar al ICE y superar de una vez por todas las
majaderías metodológicas con las que tantas veces hemos frenados
las inversiones (aunque cuidado: no se pueden ‘soltar amarras’ así
no más cuando se trata de recursos públicos, también hay
problemas en el ICE). Ese es el camino que yo preferiría. El
camino que no quiero, y que es el que han seguido la mayoría de los países
de América Latina, con unos pocos éxitos y muchos y muy sonados
fracasos, es el de la privatización. Pero no es eso lo que está
planteado en el TLC, sino un gallo/gallina que, yo, no termino de entender, y
que aparentemente consistiría en mantener al ICE como proveedor principal,
modernizado y un poco menos amarrado, pero colaborando y compitiendo con otros
posibles prestadores de servicios privados. Yo sigo sin entender por qué
esto hace falta, pero hay gente que insiste en que esto es fundamental para los
servicios de valor agregado que muchas empresas necesitan y en los que –
eso es cierto – el ICE a veces se atrasa o no los presta con la calidad y
oportunidad requerida (claro, eso podría corregirse). Pero aún suponiendo
que hace falta – o, al menos, que no hace daño – tengo un problema
adicional, y es que no logro entender qué significa lo que está
escrito en el famoso ‘anexo 13’ cuya redacción a veces parece
ofrecer lo mejor de ambos mundos... pero, si nos descuidamos, podría dejarnos
con lo peor de ambos mundos. Me limito a uno o dos ejemplos, bien mencionados
en el libro. Por un lado, se insiste con fuerza en que Costa Rica preserva su
derecho a mantener una política de telecomunicaciones no sólo universal
sino solidaria. Perfecto. Y, en teoría, es cierto que eso puede también
lograrse con prestadores privados. Pero, cuando se dice que los nuevos prestatarios
deberán tener acceso a la red del ICE sin ningún tipo de discriminación
(y aquí además se dice que en las condiciones que regían
hace unos años, lo que es absurdo) y, sobre todo “al costo”...
¿de qué estamos hablando? Cuando se dice que tendrán acceso,
por ejemplo, a las conexiones por cable submarino, y que ese acceso es “al
costo”... ¿de qué estamos hablando? Porque si estamos hablando,
por ejemplo, de que ese acceso será al “costo marginal” entendido
en lo que le cuesta al ICE el acceso de un usuario más, pero sin tomar
en cuenta, por decirlo de alguna forma, “el costo de la universalidad y de
la solidaridad”, entonces... ahí sí que estaríamos en
problemas y sería completamente legítima le preocupación
de los críticos de que estas nuevas empresas podrían, fácilmente,
‘descremar’ el negocio de las telecomunicaciones. Eso no se vale, y
en ese caso, el texto sería engañoso. ¿Qué
hacer? De nuevo, veo varias opciones aquí. Una, agregar un ‘anexo
al anexo’ que interprete exactamente qué es lo que quiere decir el
famoso “anexo 13” y que garantice que el modus operandi sea consistente
y garantice los principios de universalidad y solidaridad 7que el propio anexo
plantea. Este anexo debería dejar claro cuáles serían las
garantías para que las telecomunicaciones en Costa Rica – prestadas
tanto por el ICE como por algunas empresas privadas – siguieran siendo de
calidad, de cobertura universal y de acceso solidario – es decir, accesibles
en toda la geografía nacional y en toda la escala social. Si esto no fuera
posible (es decir, si el anexo en realidad era falaz y no pretendía garantizar
esos principios) entonces cabría, nuevamente, intentar aprobar el TLC ‘con
una reserva’ en este punto, justificada precisamente en que el articulado
no cumple lo que promete. Finalmente, por supuesto, cabría rechazar todo
el TLC por este punto. Tal vez sería una reacción exagerada... aunque
también sería un castigo merecido para quienes colaron este anexo
de última hora, creo que más por interés de grupos locales
que por la propia presión de los Estados Unidos. El
TLC, los balances de fuerzas y el ‘estilo costarricense de desarrollo’
Entre los rasgos
fundamentales que ha ido adquiriendo el estilo de desarrollo del país,
Jorge Rovira identifica el “sesgo hacia las exportaciones en materia de estrategia
de desarrollo, de reproductor de la heterogeneidad en cuanto a la estructura económica,
y el de una propensión a segmentar más acusadamente a la sociedad,
así como al debilitamiento de la inclusividad, con efectos sobre la dimensión
política del estilo de desarrollo. Estos rasgos – dice Jorge –
tenderían más bien a profundizarse a partir de dicha aprobación”.
Yo coincido tanto
con la identificación como con la preocupación de Jorge por esos
rasgos. No estoy convencido, sin embargo, de que ‘no aprobar’ el TLC
contribuiría a revertir esas tendencias y mi temor, más bien, sería
de que ‘no aprobarlo’ pudiera hacernos más difícil, y
no más fácil, la reversión de esas tendencias excluyentes
y desintegradoras. Por el contrario, pienso que alrededor del TLC – y por
razones que paso a explicar – podríamos forjar una interesantísima
oportunidad para redefinir, precisamente, ese acuerdo social que Jorge extraña,
y los instrumentos para garantizar su viabilidad. No creo que sea una apuesta
fácil, pero es la única apuesta en la que intuyo alguna probabilidad
de éxito. Y ese será el último punto de mi presentación.
¿Deberíamos
aprobar el TLC...? El
TLC tiene elementos positivos... y tiene otros que son riesgosos. Podemos rechazarlo,
lo que también tiene sus riesgos, o podemos aprobarlo... pero de ninguna
manera gratuitamente porque lo que está en juego es mucho más que
un asunto comercial o de de equilibrios financieros y macroeconómicos:
está en juego nuestra capacidad de mantenernos integrados como sociedad,
nuestra capacidad de garantizar que el progreso sea progreso para todos, que las
oportunidades sean oportunidades para todos, que el bienestar sea bienestar para
todos. Si tomáramos
la decisión de aprobar el TLC – que es una decisión que consolida
una apuesta: la apuesta por la integración económica global –,
los costarricenses estaríamos obligados a un conjunto de decisiones que
garanticen, también, una apuesta mucho mayor: la apuesta por nuestra propia
integración como sociedad. Y eso requiere mecanismos, requiere derechos,
requiere instituciones, requiere recursos. Recordemos
que cuando Costa Rica transformó su estructura económica entre los
cincuentas y los setentas, hizo mucho más que eso. De ser un país
que producía café y banano para la exportación pasamos a
ser un país que producía, además, una gran diversidad de
productos agrícolas, que manufacturaba bienes para el mercado centroamericano
y en el que se expandían rápidamente distintos tipos de servicios
de todo tipo. Pero entendimos entonces que, junto a la transformación económica,
teníamos una enorme tarea de desarrollo social, institucional y de infraestructura.
Esto era fundamental no solo para la propia viabilidad de la transformación
económica sino, y sobre todo, para que esta fuera viable – y para
que fuera ‘buena’, es decir, ética – como transformación
social, y para que pudiera acometerse como una tarea nacional. Así, junto
con la diversificación agrícola y la industrialización para
el Mercado Común Centroamericano, se expandió la educación
hasta llegar al campo y a los barrios marginales; se consolidó y universalizó
el Seguro Social y se multiplicaron los centros de salud; se amplió la
cobertura del agua y el alcantarillado; las carreteras y los caminos vecinales
atravesaron el país; el ICE nos dotó de energía y telecomunicaciones
en todas las regiones; surgió el INA y se fortalecieron las universidades
públicas, que fueron vitales para profesionalizar el país; el MAG,
el CNP y el IDA impulsaron una gran transformación agraria; etc. Por eso,
junto al aumento y diversificación de la producción y el comercio,
aumentó y se diversificó también una gran clase media costarricense,
tanto urbana como rural. El
modelo tenía problemas, sin duda. Los incentivos fueron más ‘zanahoria’
que ‘garrote’ y, en parte por eso, la productividad aumentó menos
que el consumo, el gasto – público y privado – aumentó
más que los ingresos, y los déficit crecieron. El esquema no era
financieramente sostenible y, a pesar de sus logros, terminó en la gran
crisis de fines de los setentas. Desde entonces hemos estado buscando, intuyendo,
construyendo en forma zigzagueante otros ‘esquemas’ que, resolviendo
estos desequilibrios financieros, pudieran hacer viable ese desarrollo con bienestar
al que aspiramos los costarricenses. En un mundo cada vez más globalizado,
pareciera que ese esquema exige – nos guste o no – una mayor integración
con el mundo: en lo comercial, en lo financiero, en lo productivo. Y esa integración
es compleja y está plagada, obviamente, de diversos intereses globales…
y locales. Es importante, por eso, que negociemos esa integración de la
mejor manera posible; y esa es la primera discusión que debemos tener alrededor
del TLC, para entender si, en efecto, el resultado de la negociación ha
sido no sólo el mejor, sino el mejor posible – a fin de cuentas, entendámoslo:
era una negociación. Pero esa es sólo parte de la historia, y no
la parte más importante. Como
hace cincuenta años, el reto que enfrentamos los costarricenses es mucho
mayor: al acometer con éxito el reto de las exportaciones al resto del
mundo tenemos que ser capaces de responder, con hechos, una pregunta crucial:
¿Qué decisiones, qué procesos, qué inversiones y qué
reformas institucionales hacen falta para que esta integración hacia fuera
permita, además, revitalizar la integración hacia dentro; para que
el país aspire a avanzar unido y no, como a veces sentimos con angustia,
fragmentado por crecientes desigualdades; para que el país avance integrado
por las oportunidades, y no partido en dos por los privilegios y el éxito
de algunos? Y
no se trata de formular una lista interminable, pero sí de identificar
aquellas transformaciones clave que son condición sine qua non para que
el TLC sea un instrumento de integración y desarrollo. Entre ellas, quiero
destacar algunas, que debieran ser complemento necesario – y obligatorio
– de un TLC digno de este país. Serían una especie de agenda
sine qua non: Una
primera transformación tiene que ver con la educación, no sólo
secundaria – cuya crisis nos ahoga por el lado de la cobertura, de la relevancia
y de la calidad – sino también con la educación superior y,
sobre todo, técnica: es el momento para reconstituir en serio y en grande
al INA y gestar una efectiva red nacional de formación técnica y
profesional. Una
segunda tiene que ver con la infraestructura, porque un país que aspira
a crecer y a ser parte del mundo no puede andar mendigando donaciones para hacer
puentecitos o auditorios, ni experimentando con concesiones para tener puertos
y aeropuertos decentes: es el momento de replantearnos la estrategia de inversiones
públicas y de entender – como lo han entendido todos los países
exitosos – que se trata de inversiones, no de gastos, y que sin ellas, no
hay camino al desarrollo. Una
tercera transformación tiene que ver con algo más que ‘salud’.
Me refiero a nuestra capacidad para solventar los distintos tipos de riesgos que
enfrentamos, incluyendo los riesgos sanitarios y de salud, pero también
los ambientales y los que resultan de la propia incertidumbre económica:
es el momento para desarrollar una estrategia nacional de seguridad social y manejo
del riesgo y los seguros en su sentido más amplio. Una
cuarta tiene que ver con el mundo rural, buena parte del cual sigue siendo pobre
y enfrenta los mayores retos ante la apertura del comercio, constituyendo un elemento
clave de integración social y garantía de la sostenibilidad ambiental
del desarrollo: es el momento de revitalizar las instituciones responsables del
desarrollo rural en todos sus sentidos, desde lo productivo y comercial hasta
lo social, ambiental y cultural. Una
quinta transformación tiene que ver con el conocimiento, pues no podemos
adentrarnos con éxito en una economía global que vive inmersa en
una ‘revolución del conocimiento’ sin tener una política
al respecto y limitándonos a seguir el paso de quienes, aprovechando su
ventaja, se están apropiando – privatizando – el conocimiento
del mundo: es el momento de revitalizar nuestras instituciones y comunidades de
conocimiento – las universidades, en particular – y de impulsar una
alianza global que garantice el carácter público y abierto del conocimiento,
si queremos evitar el riesgo de perderlo todo. La
sexta, obviamente, es la transformación fiscal: nada de esto sería
posible sin elevar significativamente la carga tributaria; pero ojo: si esa carga
mayor no se distribuye con justicia, incluyendo la contribución de los
sectores y actividades más dinámicos y exitosos, se traicionaría
el principio básico que debiera guiar nuestro desarrollo: acabar con la
ineficiencia y con los privilegios, que son la base última de la pobreza.
Finalmente, tenemos
el reto de la transformación de nuestro sistema financiero para que, en
vez de un mero generador de rentas especulativas, se convierta en un genuino promotor
y generador de ahorro y un eficiente canalizador de ese ahorro hacia la inversión,
y no hacia cualquier inversión, sino hacia esas dos grandes tareas que
usualmente se asignan a la banca de desarrollo: por un lado, el capital de riesgo
y, por otro – algo fundamental – el financiamiento de esas pequeñas
y medianas empresas que, hoy por hoy, no sólo no son sujeto de crédito
sino que, a las tasas vigentes, tampoco son demandantes del crédito. No
son transformaciones pequeñas. Por años hemos sido incapaces de
montar una negociación que permita llevarlas adelante. Tal vez la coyuntura
del TLC y las ganancias potenciales que los sectores económicamente más
fuertes esperan obtener de él – junto con el riesgo de que la angustia
y el temor de mucha gente siga alimentando el descontento y la búsqueda
de salidas antiinstitucionales – sea la pieza que hacía falta para
darle viabilidad a esta negociación. Y ésa, sí sería
una negociación histórica... entre nosotros. Comentarios
realizados en la mesa redonda sobre el TLC organizada por el Instituto de Investigaciones
Sociales de la Universidad de Costa Rica Auditorio
de Estudios Generales “Abelardo Bonilla” Fuente
LeonardoGarnier.com
www.leonardogarnier.com
Martes
26 de abril, 2005
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